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失信行為“籮筐化”之憂 信用懲戒泛化亂象調(diào)查
繼去年“獻(xiàn)血加信用分”引起熱議后，今年疫情防控期間，信用管理話題再刷一波存在感。
記者梳理“信用中國(guó)”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，多地出臺(tái)規(guī)定，將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為，并將失信信息歸集至全國(guó)信用信息平臺(tái)。南京、廈門(mén)等地，還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理、公共場(chǎng)所故意不佩戴口罩等，認(rèn)定為失信行為。
近年來(lái)，社會(huì)信用管理的觸角，已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細(xì)化社會(huì)治理的同時(shí)，也引發(fā)人們對(duì)信用懲戒泛化的擔(dān)憂。
記者了解到，隨著社會(huì)信用創(chuàng)新按下“快進(jìn)鍵”，也不同程度地出現(xiàn)懲戒過(guò)頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設(shè)，僅靠文件驅(qū)動(dòng)，用“文件落實(shí)文件”；還有些地方將上訪、招商納入信用評(píng)價(jià)，造成了較大負(fù)面影響。
信用邊界在哪里？信用如何被濫用？征信和信用為何分不清？當(dāng)前信用體系建設(shè)短板是什么？記者就此進(jìn)行了深入調(diào)查。
征信漸成“大籮筐”
信用，這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念，如今已與日常生活關(guān)系密切。
據(jù)記者統(tǒng)計(jì)梳理，2019年以來(lái)，浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī)。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”，比如宿遷的“西楚分”，杭州的“惠信分”，福州的“茉莉分”，廈門(mén)的“白鷺?lè)帧钡取?br/>
這些五花八門(mén)的信用分，更將各種社會(huì)表現(xiàn)納入統(tǒng)計(jì)，直接與入學(xué)、就業(yè)、社會(huì)救助等掛鉤?？梢哉f(shuō)，普通人社會(huì)生活的方方面面，都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下。
不斷擴(kuò)張的信用邊界，引發(fā)人們的擔(dān)憂和質(zhì)疑。去年11月，國(guó)家衛(wèi)健委、央行、銀保監(jiān)會(huì)等接連下文，將無(wú)償獻(xiàn)血和ETC欠費(fèi)，分別作為“加減分項(xiàng)”納入征信。
“無(wú)償獻(xiàn)血納入征信系統(tǒng)”“無(wú)償獻(xiàn)血成為個(gè)人信用加分項(xiàng)”“ETC欠費(fèi)超期將上報(bào)征信”等多個(gè)話題，輪番登上微博熱搜，瀏覽量達(dá)數(shù)億人次。
由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)投票顯示，超七成網(wǎng)民認(rèn)為，信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言，社會(huì)信用管理不應(yīng)變成啥都能裝的“大籮筐”。
信用問(wèn)題和百姓生活關(guān)聯(lián)度高，關(guān)注度也高。一些地方社會(huì)信用管理之所以飽受詬病，被吐槽為無(wú)所不包的“大籮筐”，主要來(lái)自兩方面的質(zhì)疑：
首先，是否所有社會(huì)問(wèn)題，都能以“文明”“道德”“誠(chéng)信”三者之名，納入社會(huì)信用管理？
比如闖紅燈、公交霸座、沒(méi)有“?；丶铱纯础?、欠繳物業(yè)費(fèi)，都已有專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)管理，再上一把信用鎖，雖然方便了管理者，卻無(wú)異于是雙重處罰。
其次，失信懲戒過(guò)于隨意，如何避免“土政策”任性加碼？在一些地方，失信處罰包括限制報(bào)考公職、子女入學(xué)、申請(qǐng)信貸等，其尺度值得商榷。
目前社會(huì)上對(duì)信用體系出現(xiàn)的質(zhì)疑，已經(jīng)引起主管部門(mén)高度關(guān)注。由于國(guó)家層面尚無(wú)統(tǒng)一的信用立法和概念釋義，公眾對(duì)信用的不解和質(zhì)疑，可能還會(huì)持續(xù)下去。
中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)教授王偉認(rèn)為，要解決當(dāng)前“泛信用化”問(wèn)題，必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問(wèn)題。
對(duì)失信行為認(rèn)定的“泛化”，即哪些違法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為失信行為？法律根據(jù)是什么？現(xiàn)行立法還不夠明確，邊界不夠清晰。
“對(duì)于一些輕微的違法行為，采取較為嚴(yán)厲的懲戒措施，不符合過(guò)罰相當(dāng)、不得連帶懲罰等法治原則。”王偉說(shuō)。
缺乏規(guī)制受詬病
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著信用體系建設(shè)不斷加快，信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。
一方面，明顯不適合信用管理的行為，也用信用機(jī)制調(diào)整，引發(fā)公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，失信懲戒機(jī)制作為社會(huì)信用的“核心部件”之一，可以達(dá)到“立竿見(jiàn)影”的實(shí)施效果，這讓地方政府看到了強(qiáng)有力的“抓手”。
一些地方推動(dòng)失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，實(shí)際上，不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重，解讀社會(huì)信用建設(shè)存在隨意性。
個(gè)別地方在信用評(píng)分體系里，甚至設(shè)置了“招商引資加分”“鬧訪、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為，一旦被評(píng)定為嚴(yán)重失信，將處處受限，如限制評(píng)優(yōu)、評(píng)先，緩評(píng)職稱(chēng)，限制參加政府招標(biāo)等，嚴(yán)厲程度不下于懲治違法。
另一方面，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，信用管理成為“特大號(hào)工具箱”。記者注意到，一些地方、行業(yè)信用建設(shè)工作強(qiáng)力推進(jìn)，政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信等各個(gè)體系如雨后春筍。特別是一些地方政府，爭(zhēng)先恐后地要成為“試點(diǎn)”“示范”，有“獨(dú)出心裁”做出點(diǎn)信用制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。
針對(duì)“失信懲戒泛化”問(wèn)題，北京信用協(xié)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任林鈞躍撰文指出，當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè)，已經(jīng)推進(jìn)到了一個(gè)新階段，所施行的一些舉措，現(xiàn)在看來(lái)有越界之嫌。
層層文件難落實(shí)
跨部門(mén)、跨行業(yè)的交叉地帶，本應(yīng)是信用管理最該發(fā)力之處，但恰恰是這些領(lǐng)域，信用政策往往沒(méi)有推進(jìn)，多停留在紙面上。
在信用單位內(nèi)部，也流傳著“最該管的三不管”“文件內(nèi)部流轉(zhuǎn)、落實(shí)不過(guò)三級(jí)”的說(shuō)法。
由于政府運(yùn)行多按部委、條線劃分，部門(mén)交叉領(lǐng)域成了“紙上建設(shè)”高發(fā)區(qū)。以科研誠(chéng)信管理為例，從1980年至今，中央和各部委發(fā)布的科研誠(chéng)信政策多達(dá)百余個(gè)。
2019年9月，科技部牽頭印發(fā)《科研誠(chéng)信案件調(diào)查處理規(guī)則(試行)》，其中明確：科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學(xué)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研誠(chéng)信案件調(diào)查處理工作。
地方科技部門(mén)迅速出臺(tái)相應(yīng)的“省級(jí)文件”，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“科研誠(chéng)信建設(shè)辦公室”，作為對(duì)中央文件的“落實(shí)”。
記者在南京多所高校和科研機(jī)構(gòu)了解到，論文抄襲、學(xué)術(shù)不端的主體多為個(gè)人，而基層單位對(duì)這些科研失信人的處置，往往僅限于單位內(nèi)部，甚至不知道需向上級(jí)部門(mén)通報(bào)信息。
“這樣的情況并非個(gè)案。信用建設(shè)如火如荼，但以文件傳達(dá)文件、發(fā)文就算落實(shí)的情況也比較普遍。一些部門(mén)涉及信用主題的‘紅頭文件’，甚至只在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還有些政策以‘保密文件’為由，老百姓根本看不見(jiàn)，傳達(dá)層級(jí)基本不過(guò)三級(jí)，政策效力最多不過(guò)三年?！币φ懻f(shuō)。
與經(jīng)濟(jì)信用不同，社會(huì)信用覆蓋面廣泛而復(fù)雜，在為管理者提供新“抓手”的同時(shí)，也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會(huì)信用被泛化濫用，不僅有懶政之弊，還會(huì)削弱信用制度的嚴(yán)肅性。
公眾為何厘不清
為何一些意在褒獎(jiǎng)?wù)\信、約束失信的探索，卻難以得到公眾認(rèn)同？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，解決信用認(rèn)同難題，需破除三方面障礙：
——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解，國(guó)內(nèi)存在兩套信用系統(tǒng)：一套是央行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，即通俗的“征信”，與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟(jì)行為相關(guān)；另一套是國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的社會(huì)信用系統(tǒng)，與社會(huì)生活各方面關(guān)聯(lián)，如將霸座、獻(xiàn)血等納入信用。
事實(shí)上，很多人對(duì)“信用”存有疑惑，誤把社會(huì)信用理解成銀行征信。姚正陸介紹，社會(huì)信用與征信的界限、區(qū)別，對(duì)公眾普及力度不夠。實(shí)踐中，兩套體系確實(shí)存在摻雜不清的問(wèn)題。
比如，有工作人員在解釋無(wú)償獻(xiàn)血納入信用記錄時(shí)，稱(chēng)獻(xiàn)血者也能在金融活動(dòng)中享受優(yōu)惠待遇，被質(zhì)疑有濫用征信之嫌，混淆了“征信”“誠(chéng)信”“道德”等不同的信用體系，將懲戒和激勵(lì)措施裝錯(cuò)了“筐”。
目前，各地區(qū)和部門(mén)對(duì)信用內(nèi)涵的界定各不相同，公眾無(wú)從知曉其中的區(qū)別，更難說(shuō)接受和執(zhí)行。
——概念錯(cuò)亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，從1949年至今，中央和地方頒布的相關(guān)法律和規(guī)章多達(dá)4400份。多數(shù)與信用相關(guān)的條款，以零星表述的方式，存在于合同、消防、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。
有的文件表述過(guò)于籠統(tǒng)，甚至針對(duì)同一行為規(guī)定不一。諸如，各地探索將出租房屋不登記信息記入征信，將無(wú)償獻(xiàn)血納入社會(huì)征信體系等，是想表達(dá)相關(guān)失信行為與社會(huì)信用關(guān)聯(lián)，實(shí)際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”。
此外，也存在地區(qū)間的表達(dá)差異。比如，對(duì)于拒不履行垃圾分類(lèi)規(guī)定的，常州、貴陽(yáng)等地納入社會(huì)信用平臺(tái)，而深圳則納入征信系統(tǒng)。
——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示，“社會(huì)信用體系不健全”成了吸納問(wèn)題、推卸責(zé)任的一個(gè)“大筐”。往往一說(shuō)起問(wèn)題來(lái)，就是“信用缺失”“社會(huì)誠(chéng)信出了問(wèn)題”。把糾正一切不誠(chéng)信、市場(chǎng)違規(guī)，甚至打擊違法犯罪的希望，都寄托在建立“社會(huì)信用體系”上，期待“畢其功于一役”。
理解才能有共識(shí)
我國(guó)信用體系建設(shè)和改革要取得實(shí)效，必須加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，做到概念清晰、區(qū)分明確。公眾只有了解、理解，才可能支持、遵循，盡快形成社會(huì)共識(shí)。
姚正陸認(rèn)為，加強(qiáng)信用普及宣傳，需集中力量做好三個(gè)層面的準(zhǔn)備工作：首先，理論準(zhǔn)備，改變社會(huì)信用實(shí)踐遠(yuǎn)快于理論的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一的概念認(rèn)知體系；其次，學(xué)科準(zhǔn)備，打破行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)研究的壁壘，鼓勵(lì)院校多學(xué)科融合研究，并將設(shè)定社會(huì)信用邊界、確立基本原則等作為重要目標(biāo)；還有宣傳準(zhǔn)備，向公眾宣傳中國(guó)社會(huì)信用體系的重要性，及時(shí)吸納并反饋公眾的意見(jiàn)。
王偉認(rèn)為，當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè)，集中體現(xiàn)為金融領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)信用體系，以及社會(huì)領(lǐng)域的公共信用體系。通過(guò)立法的嚴(yán)格界定，要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。
央行牽頭的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，沿用了發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“征信”概念，其內(nèi)涵、概念相對(duì)成熟明確，已被廣泛接受。
同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)信用體系，可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述，發(fā)揮概念引領(lǐng)作用，避免與金融領(lǐng)域的信用體系混淆。對(duì)于需要記入信用記錄的違法行為，可以表述為記入公共信用檔案，并進(jìn)行公示等。
信用市場(chǎng)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家認(rèn)為，各類(lèi)地方和行業(yè)的信用法規(guī)、文件，是具體信用實(shí)踐的最終依憑，其中表述錯(cuò)誤、概念打架等問(wèn)題必須盡快解決，對(duì)混亂不清的信用概念應(yīng)明確統(tǒng)一。
專(zhuān)家建議由國(guó)家主管部門(mén)負(fù)責(zé)，對(duì)涉及信用條款的文件用語(yǔ)，進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，對(duì)已經(jīng)發(fā)布的信用文件，由原發(fā)布部門(mén)盡快向公眾解釋說(shuō)明。
亟待出臺(tái)上位法
今年5月1日，《河南省社會(huì)信用條例》開(kāi)始施行。這是繼上海之后，全國(guó)第二部省級(jí)社會(huì)信用方面的綜合性法規(guī)。
與其他省份現(xiàn)有條例相比，這個(gè)條例在全國(guó)首次建立了濫用職權(quán)認(rèn)定黑名單的懲罰機(jī)制。
受訪專(zhuān)家還認(rèn)為，目前社會(huì)信用普遍存在“亂、散、雜”弊病，重要原因是頂層法規(guī)缺位。
雖然多地已“試水”信用立法，但在國(guó)家層面，除2013年頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外，新法規(guī)一直未出臺(tái)。
具體來(lái)講，國(guó)家層面的社會(huì)信用立法，應(yīng)發(fā)揮兩方面指引作用：
一方面，以“負(fù)面清單”形式明確不該管什么，嚴(yán)格框定信用邊界。
王偉、姚正陸等表示，在加強(qiáng)社會(huì)信用理論研究的基礎(chǔ)上，社會(huì)、學(xué)界對(duì)社會(huì)信用治理邊界的共識(shí)，應(yīng)該以法律形式明確。
另一方面，闡明信用獎(jiǎng)懲措施的實(shí)施原則，讓信用治理不出格、不失當(dāng)。
南京市人大常委會(huì)新聞發(fā)言人王利民說(shuō)，信用聯(lián)合激勵(lì)和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”，與公眾利益直接關(guān)聯(lián)，其合理性和可操作性對(duì)各地信用法規(guī)具有示范效應(yīng)。
王利民建議針對(duì)信用獎(jiǎng)懲明確“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責(zé)任自負(fù)原則”：即獎(jiǎng)懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎(jiǎng)懲程度與行為輕重程度一致，信用獎(jiǎng)懲責(zé)任人嚴(yán)格界定，不轉(zhuǎn)移。
此外，建議規(guī)定失信信息查詢期限，引入失信主動(dòng)修復(fù)權(quán)，鼓勵(lì)失信人改過(guò)向善。(記者 王玨玢 潘曄)
